8203;关注《民法典》合同编涉及自然资源管理内容

 久久资源     |      2021-10-12 04:42

  《民法典》合同编是在《合同法》基础上编纂形成的,共3个分编、29章、526条,几乎占到《民法典》全部条文1260条的半壁江山。相比《合同法》,《民法典》合同编在通则分编完善了债法的一般性规则、电子合同订立规则、国家订货合同制度、合同效力规定和合同履行制度等;在典型合同分编增加了保证合同、保理合同、物业服务合同、合伙合同,并完善了买卖合同等;在准合同分编增加了无因管理和不当得利的一般性规定。本文主要就《民法典》合同编涉及自然资源管理的内容谈几点看法。

  根据《合同法》第2条适用范围的规定,合同法调整的是平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。《民法典》合同编第464条规定:合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。后者删去了“平等”二字。

  在行政管理和部分民事活动呈现民行交叉的特点和趋势下,行政管理机关准确理解和适用《民法典》合同编,无论对于行政机关更好履行行政管理职责,还是更好维护群众权益,都具有积极意义。

  行政机关行政管理活动呈现民行交叉的特点。随着“放管服”改革的持续推进,政府职能转变日益深化,行政机关行政管理方式也在发生改变,由以往单向、命令式的单一化的行政管理手段,逐渐向行政+经济+法律等多维度的管理方式转变。同时,民事权利和行政管理密不可分,许多涉及群众重大权益的物权都是通过行政管理方式取得,如建设用地使用权、海域使用权、探矿权、采矿权等。

  合同在规范行政管理行为和保护物权方面发挥着越来越重要的作用。合同管理相较于传统的行政许可、行政审批等管理方式,具有规范、全面、细致的特点,既能将强制性的行政管理要求、标准等纳入合同,强调和坚持法定的刚性要求和硬约束,又能按照市场配置资源的规则和资源禀赋差异化的实际需求,体现单个行政管理活动的差异化弹性要求。如《民法典》物权编第348条明确规定,通过招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的,当事人应当采用书面形式订立建设用地使用权出让合同,并在合同中对当事人的名称和住所,土地界址、面积等,建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间,土地用途、规划条件,建设用地使用权期限,出让金等费用及其支付方式,解决争议的方法等作出约定。《矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)规定,出让矿业权,自然资源主管部门应当与受让人签订出让合同;出让合同应当约定矿业权出让金、综合勘查、综合开采和矿区生态修复的要求等内容。

  学好用好《民法典》合同编,正确履行行政管理职责。在法律、行政法规层面,我国尚没有专门规范行政合同的规定。2019年11月27日,为了进一步规范行政协议案件的审理,最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号),对可以提起行政诉讼的行政协议范围、案件管辖、证明责任、审理内容等作出了规定,并明确规定人民法院审理行政协议案件,可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。因此,准确理解、正确适用合同订立、效力、履行、变更、转让、终止、违约责任等规定,有助于行政机关更好履行行政管理职责。

  《合同法》第44条规定:依法成立的合同,自成立时生效;法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。《民法典》合同编第502条规定:依法成立的合同,自成立时生效,但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。依照法律、行政法规的规定,合同应当办理批准等手续的,依照其规定;未办理批准等手续影响合同生效的,不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力;应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的,对方可以请求其承担违反该义务的责任。依照法律、行政法规的规定,合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的,适用前款规定。

  《民法典》合同编在顶层制度设计中明确了合同效力与行政审批的关系,对于落实《民法典》确立的诚信原则、建立公平的市场规则、净化市场环境,意义重大。

  有效解决了需履行批准手续合同的效力问题,体现鼓励诚信的立法本意和民法精神。《合同法》关于需办理审批手续合同的生效时间,只规定法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的依照其规定,但未再进一步作出细化规定。因此,在理论上,存在批准生效和成立生效的争议;在实践中,存在合同当事人订立合同后,又随意以未经批准、登记为由主张合同无效,有违诚信原则和契约精神。《民法典》合同编弥补这一欠缺,明确规定未办理批准等手续影响合同生效的,不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。同时,对于应当办理申请批准等手续但未履行的情形,进一步明确规定,对方可以请求其承担违反该义务的责任。

  该规定将行之有效的司法实践上升为法典制度。2017年,最高人民法院发布的《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定,当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的,人民法院不予支持;矿业权转让合同依法成立后,在不具有法定无效情形下,受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的,人民法院应予支持。该司法解释对于促进矿业权作为物权在市场正常流转,维护矿业权市场交易秩序和交易安全发挥了积极作用。《民法典》合同编将司法解释关于合同效力的规定上升为法典制度,贯彻全面深化改革的精神,坚持维护契约,促进商品和要素自由流动。

  为了贯彻落实习生态文明思想,推进生态文明建设,《民法典》将绿色原则确立为民法的基本原则,第9条规定,民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。《民法典》合同编第509条规定,当事人在履行合同过程中,应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。

  自然资源主管部门肩负统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,贯彻绿色原则,对于落实好“两统一”职责意义重大。

  为自然资源主管部门履1行职责提供了遵循。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。自然资源主管部门是推进生态文明建设的主力军,职责范围涵盖自然资源的开发利用和保护、建立空间规划体系并监督实施、履行全民所有自然资源资产所有者职责、统一调查和确权登记、建立自然资源有偿使用制度等职责,与生态文明建设息息相关。履行好自然资源管理职责,就必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,统筹山水林田湖草系统治理,必须坚持绿色原则。

  让绿色原则成为自然资源管理活动的硬约束。自然资源开发利用一般会伴随着对原有生态的干扰甚至破坏,相关法律法规对在开发利用中如何保护自然资源和生态环境提出了要求。如《土地复垦条例》确立了“谁损毁,谁复垦”的原则,规定生产建设活动损毁的土地,由生产建设单位或者个人负责复垦,土地复垦义务人完成土地复垦任务后,应当向所在地县级以上地方人民政府自然资源主管部门申请验收;《矿山地质环境保护规定》对因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡,含水层破坏,地形地貌景观破坏等的预防和治理恢复作出规范,要求采矿权人在申请采矿权时编制矿山地质环境保护与土地复垦方案;《海域使用管理法》规定,海域使用权终止后,原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。

  认真学习和深刻领会习生态文明思想基本理论和精神实质,久久为功践行绿色原则。习生态文明思想是涵盖思想、理念、原则、制度、实施、监管等丰富内涵的科学体系,是生产生活方式的深刻变革。如何在履行“两统一职责中贯彻落实习生态文明思想,践行绿色原则,自然资源主管部门需要在实践中不断探索,保持政治定力,尊重自然规律,常抓不懈,久久为功。